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扬州市财政局 预算处
为了适应经济迅速发展和社会主义市场经济体制逐步完善的需要，省委、省政府决定，从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制。即：省政府苏政发[2007]29号文件规定的52个县（含县级市），从2007年1月1日起，不再由省辖市财政管理，改由省财政直接管理，包括财政分配、预决算、资金往来等财政事项，都由省财政规定并直接与县建立财政管理关系。原市辖区及由县成建制改成的区仍纳入市财政直接管理，不实行省直接管理。在新型财政管理体制运行过程中，市级财政如何转换角色，加强和改进对县域财政经济的发展以及业务指导、检查督促等职能，促进区域经济社会全面协调可持续发展，是我们需要认真思考的现实课题。
一、市管县财政体制的现状与存在的问题
1、市管县财政体制的基本情况
1994年中央与地方实施了分税制财政体制改革。随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了地方各级的财政体制，市管县代之省管县成为地方财政分配的主要模式。但市管县体制，基本保留了原省管县体制的既得利益，市对县（市）财政体制没有进行大的调整，仅在资金划拨、财政结算等事项上充当“中介人”的角色。
1994年分税制财政管理体制改革和市管县财政体制的建立，充分调动了地方各级政府当家理财的积极性，促进了地方经济和社会事业的快速发展。1993年-2006年，我市财政总收入和一般预算收入分别由13.27亿元、5.69亿元（按分税制口径和现行区划调整）增加到158.03亿元和63.03亿元，年均分别增长20.99%和20.32%；而财政总支出和一般预算支出分别由9.11亿元、9.11亿元增加到121.79亿元和75.64亿元，年均分别增长22.07%和17.68%。随着地方财政经济实力不断壮大，地市经济中心地位的确立，市对县经济辐射和拉动作用日渐明显，地市对区域经济的协调发展能力不断增强，对农村医疗卫生、社会保障等社会事业的发展发挥了重要作用。
2、市管县财政体制存在的问题
分税制实施以来，省市、市县的财力分配关系渐趋明晰，但省对下转移支付体制尚不科学规范健全，加上市管县财政体制并未有效地规范县乡财政体制，乡镇财政债务负担沉重，乡镇财力入不敷出。这些问题的存在，客观上需要建立新的科学的财政管理体制，以充分调动各地促进又好又快发展的积极性。
二、省直管县后，加强市级财政管理的必要性
（一）省管县制度意义及缺陷
实行省直管县财政管理体制，对充分调动县级发展经济的积极性，加大省财政对县级财政的支持力度，减少地方管理层次，提高财政资金使用效益，进一步规范省、市、县之间的财政分配关系，增强县域经济发展活力等方面具有极为重要的意义。但省管县财政体制不是万能的，不可能解决现存的所有问题，也带来了一些新的问题，省管县财政体制改变了市级政府管理所辖区域范围内的财政管理权，与现行《预算法》相矛盾；实现省管县财政体制与现行行政体制相矛盾，形成了财权、事权不对称，比较现实的如市政建设的分散和重复，就不利于区域经济规模效应的发挥，也不利于中心城市的培育。在目前行政架构并没有改变“市管县”的模式的情况下，应当继续加强和改进市级财政职能。在全省省直管县财政管理体制改革培训班上，省厅明确了市财政对县域发展责任问题，即“实行省直管县财政体制后，虽然增强了省级对县域发展的责任，但并不意味着减弱市级对县域发展的责任，而是‘省进市不退’。省政府29号文件明确指出，实行省直管县财政体制后，各市要继续履行统筹协调区域发展的重要职责。”
（二）加强市级财政管理的必要性
1、确保省直管县财政管理体制平稳过渡的需要。
省直管县财政体制建立后，省财政厅建立了联络员制度，同时在厅预算处设立市县科。市县科负责对65个市县办理指标对帐、财政结算等预算管理事项。由于联络员只对对口的县市负责，县市之间政策差异在所难免。加上省管县的幅度较宽，尽管省级机关的信息化程度较高，但管理的效率仍会受到影响。为确保新体制的平稳过渡，客观上也需要市级财政的参与和配合，特别是在预算执行分析、报表统计、财政监督等事项上仍然需要市级财政的大力协助。
2、统筹协调区域经济发展的需要。
为认真贯彻落实市第五次党代会精神，确保“全面达小康、建设新扬州”目标任务的实现，推动全市经济社会走上又好又快的发展道路，市委、市政府从我市实际出发，决定把今年作为“县域经济发展推进年”，提出了加快县域经济发展的“强县强镇、三年倍增”实施意见，明确了“六个倍增、三个提速、进军百强、实现小康”的具体目标任务。《意见》明确了县域（宝应、高邮、江都、仪征、邗江）财政总收入年均增长26%，而高效农业、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入等指标都离不开财政的投入和支持。在推进县域经济发展中，无论是沿江开发，还是沿河发展，无论是工业“双创”、“三重”，还是 “三新”产业发展，无论是城乡社会保障，还是新农村建设，都需要市级财政的扶持。
区域经济一体化一直是互惠共赢的重要举措。统筹协调区域经济发展，需要市级财政发挥重要职能作用。省第十一次党代会提出“纵深推进沿江开发”，“积极促进扬州与南京、镇江的两岸联动开发，构建宁镇扬等经济板块，同步实现建设产业集聚带、滨江城市带、生态风光带三大目标 ”，这是省委为加快苏中崛起作出的一个重大举措，为扬州发展指明了一个重要的发展路径。扬州将按照省委的要求，进一步研究部署，加快推进沿江开发，主动接轨南京、镇江，推进区域经济一体化。市级财政应研究如何策应区域经济一体化的要求，大力发挥市级财政的职能作用。
3、统筹协调区域社会事业发展的需要。
2007年全市财政工作的指导思想是“紧紧围绕市第五次党代会提出的‘全面达小康、建设新扬州’的目标任务，切实发挥财政职能作用，支持促进经济发展”，“加快构建公共财政体系，不断优化财政支出结构，推进基本公共服务均等化，集中财力办大事、办实事、办群众满意的事”。“全面达小康、建设新扬州”指标体系由经济发展、生活水平、社会发展、生态环境4大类18项25个指标组成。这个指标体系不仅包括市区，更涵盖整个扬州市；不仅有经济发展，更有社会事业。市级财政应遵循市场经济的一般规律和公共财政的基本要求，加大对基础教育、公益文化、医疗卫生、生态环境、社会保障等公共领域的投入，促进和谐社会建设，健全社会保障稳定机制，坚持以新五件实事建设为切入点，支持新农村建设，统筹协调区域社会事业发展。
4、保障市委、市政府重点工作任务的需要。财政在学界被称为国家财政，即以国家为主体而进行的分配活动。在现代经济中，国家（政府）机构的活动在整个经济中占有很大的比重，财政活动是政府活动的重要方面。财政作为国家的集中性分配，表现为国家集中性收支的形式。国家的公共需要，不仅包括维持公共权力的需要，还包括国家执行社会职能以及经济职能的需要，也就是财政要保障政府履行各项职能的财力需要。市级财政也要保障市委、市政府发展经济和社会事业的财力需要，特别是市委、市政府年度重点考核目标任务，市级财政要配合好、服务好、保障好。
5、接受人大监督建立阳光财政的需要。
各级政府应按照《预算法》规定的时间，向本级人民代表大会报告上年预算执行情况和当年预算草案，向本级人民代表大会常务委员会报告上年决算情况、本年度月份预算执行情况以及预算调整方案。为了规范各级政府向本级人民代表大会及其常务委员会报告预、决算草案和预算执行情况的内容和格式，有利于本级人民代表大会及其常务委员会对预、决算报告和预算执行情况的审查监督，财政部印发了《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》以及补充意见，省财政厅也进行了转发。市级财政受政府委托向人大汇报全市预算草案以及预算执行情况，需要了解掌握县市情况，市级财政仍需加强服务和管理。
三、省直管县后，转变市级财政管理方式研究
实行省直管县财政体制后，市级财政管理应当转变思路，重新明确职能定位和管理原则，结合实际科学界定管理范围和管理内容，创新管理形式，不断加强和改进财政管理工作。
（一）职能定位
省管县后，市级财政主要负责管理本级及所辖区的财政体制，对所辖县（市）履行业务指导、督促检查等职能。但在目前行政体制下，市级财政在发挥区域中心城市的作用客观存在。只要市县行政隶属关系存在，即使市财政不集中县（市）财力，市级财政仍将高度关注县市财政经济的运行情况，以便为市委、政府当好参谋，继续舒解县级财政困难。因此，省管县后，市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用。
1、发展县（市）域经济职能。市作为区域中心城市，无论其对县财政关系如何改变，对县市经济的辐射拉动作用仍然存在，在区域经济发展中的协调作用仍然存在，在“发展第一要务”的驱使下，县市经济的发展仍是其重要考核目标和任务。因此，市级财政在省管县之后，在发展县市经济中仍有大量的工作要做。
2、业务指导职能。省管县后，尽管市不再直接办理对县级财政资金拨付和财政结算，但市级财政仍然具有对县（市）财政改革、财政管理等业务指导职能。
3、督促检查职能。督促检查是上级对下级工作完成情况的检查。省管县后，省对县具有直接的督促检查权，而市级财政凭借市级政府权力或者接受省财政厅的委托，履行对县级财政的督促检查职能。
4、报表汇总职能。市级财政通过收集汇总县市有关财政收支、预决算以及政府债务等有关数据资料，一方面便于省财政厅汇总和对市考核，另一方面为市委、市政府决策提供依据。
（二）管理原则
省管县后，市不再直接办理对县财政资金拨付和财政结算，市对县的管理原则、方式应有所变化，有所区别。首先要在省直管县财政管理体制框架内，继续发挥市级财政的职能作用；第二要服从于市委、市政府的工作需要，服务于全市经济和社会事业发展全局；第三以服务为主，坚持财政管理和业务指导相结合。
（三）管理范围、内容
管理范围：在省直管县财政管理体制框架内，围绕市委、市政府确定的工作任务，按照市级财政职能，配合市有关部门，积极开展工作。
具体内容：
1、市财政对县的监督指导。市级财政对县乡财政的监督指导，既可接受省财政厅的委托，对专项业务进行检查监督，也可按照市委、市政府的要求，对县市的的相关工作进行监督和指导。检查监督的内容主要有：
（1）财政政策检查督促。对上级财政部门和市级财政安排的政策性资金的使用情况以及有关政策规定的执行情况进行专项检查，如对粮食直补、良种补贴等涉农补贴、救灾款等专项资金的使用以及教育乱收费等违规行为进行监督检查。
（2）财政业务检查督促。如对国库集中支付等改革的实施进展情况、会计管理以及“双文明”财政所的考评等进行检查督促。
2、市财政对县的业务管理。近年来，部门预算、政府采购、国库集中支付、非税等一系列的公共财政管理改革相继出台，对财政干部和财政管理提出了更高的要求，加上县乡财政干部人员流动频繁，加强市级财政对县乡财政管理和业务指导尤为必要。财政管理和业务指导主要有以下方面：
（1）预算、决算编制和调整。按照《预算法》和《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》的规定，指导县级财政部门及时、规范、全面地向本级人大及其常委会汇报当年预算草案编制、预算调整方案以及年度决算完成情况，便于本级人大及其常委会对预、决算报告和预算执行情况的审查监督。市级财政部门及时汇总县市预算并编制全市的预算草案，报市人大批准。
（2）预测分析预算执行情况。市级财政部门要分析宏观经济运行情况以及影响财政收支的重大因素，准确预测全市以及各地预算收支执行情况，提出针对性措施，确保年度收入目标任务的完成。
（3）收入任务的分解和考核。市级财政部门要按照年初预算以及市委、市政府确定的目标任务，及时将收入任务层层分解、下达。同时根据进度，抓好收入完成情况的督促和考核。
（4）财政管理课题调研。要按照局党组提出的“双走近”的要求，切实开展调查研究，掌握真实情况，真正了解部门、基层、群众的需求，提出符合实际的建议措施。市级财政部门要做好对县级财政调研工作的指导、考评等项工作，充分调动县市开展财政调研的积极性，为改善服务质量、提升理财水平建言献策。
（5）乡镇财政管理等其他方面。
（四）资金管理和结算
资金管理和财政结算是市级财政管理的核心内容。市级财政要按照区域发展的总体要求，结合市委、市政府的年度考核目标，测算、安排好对县的资金补助（奖励），以及与县的资金往来等事项。
1、专项补助和指标管理。按照《江苏省财政厅关于实行省管县财政管理体制改革有关实施问题的通知》（苏财预[2007]22号）精神，市财政对所属县（市）专项拨款补助基数以2005年实际下达各县（市）的指标数，经市、县双方财政部门部门确认为450万元，已报省财政厅核定。此专项拨款补助基数暂不划转，仍由市统筹用于对所属县补助，补助项目及补助金额可在各县间调剂，但从2007年起市财政每年对各县实际补助总额不得少于核定的专项拨款补助基数。市对县专项补助主要是新型农村合作医疗以及“双创”奖励等专项补助资金，对县补助通过指标或资金拨付方式下达。
专项补助的管理方式：（1）市对县补助按年初预算安排，经局长审批同意后下达。（2）对县补助可由预算处统一扎口管理，也可切块给有关处室。对县补助原则上通过指标下达，对实行专户管理、确需资金拨付的报经局长同意后可在市级列支并拨付资金。（3）市对县的专项补助定期对账，经市县双方确认后，年终通过省财政办理划转。
2、财政结算。省管县后，市不再直接办理对县的财政结算，但对原仪化、化工园区以及将来市、县之间因重大产业转移而引起的收入分享等结算事项，市县之间仍要做好对账工作，协商一致后，年终通过省财政办理划转。对涉及跨地区经营、合并（总部）纳税的有关收入分配问题，市县之间按国家和省有关规定办理。
3、支出责任的横向协调。省管县后，按照“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，市县应负责本级内与其事权相匹配的财政支出，市原则上不再要求县分担本属市事权范围内的支出责任。但对跨县（市）地域范围的公共产品供给，市、县（市）两级要取得共识，协商协调到位，明确各自责任，市县合理承担相应的支出责任和义务。比如长江干堤的维护，以及有关项目的配套，必须协调处理好。
4、债务还款。这里的债务指政府性财政债务，是指通过政府财政部门直接举借并承担偿还责任的直接债务，以及通过政府财政部门担保、承诺还款的或有债务。今年，市县间的政府性财政债务我们已进行了清理，但省财政厅明确本次债务清理统计仅供市、县拆分欠省以上政府性财政债务及理清市县间债权债务用，不作为市县欠省以上债务偿还依据，市县欠省以上债务，仍由债权方按有关借款合同及市县债务分解合约等进行清收。因此，省直管县后，市县应做好欠省以上债务以及县市之间的政府性财政债务的分解确认以及还款等项工作。市县间债务可经约定的还款金额和期限等事项，通过省财政办理还款手续。市级财政要根据债务合同，做好国债转贷以及农村合作基金会贷款等债务还款的测算、划款等项工作。
5、其他资金事项。省管县后，市县在预算内资金的划分上比较明晰，但在预算外资金等方面，市县可能出现争议，市级财政仍需与市级有关主管部门配合，与县市充分友好协商，共同做好有关事项。
（五）管理形式
1、会议与信息和经验交流。会议是管理的重要形式，但会议这种形式在省管县后要总体控制和减少。对事关全局的重大事项仍然要采用召开会议的方式进行宣传发动和工作部署，如召开全市财政工作会议等。而对于一般的工作事项则主要采取信息、座谈等非会议方式进行工作经验交流，也可对某些改革事项进行小范围的探讨。
2、充分利用网络等信息化手段，提高服务效率。加快金财工程建设，促进金财工程与其他政府部门金字号工程的联贯、贯通，从而以计算机网络等现代信息处理技术，支持公共部门资源配置、决策、运行、监控的管理平台，实现预算的全流程高效监管，并为预算收支及公共资源运用的科学决策提供有力、可靠的依据。市县要充分利用金财工程信息系统，实现所有县市、全部资金的全覆盖，通过无纸化管理，提升服务效率。
3、专题调研，强化区域共性及个性问题研究。经济发展过程中，对乡镇机构改革、教育债务等共性的实际问题，需要市县共同研讨，交流经验，寻求最佳的解决办法。对国家可能出台的税制改革、宏观调控措施及其对经济财政的可能影响，市级财政应组织力量，联合调研，及早研究因应对策，供政府决策。对县市的个性问题，市级财政也应主动配合，共同向上级财政部门反映，争取上级财政部门的支持。
4、业务培训，提升县级财政业务管理水平。目前处于公共财政转型期，部门预算、国库集中收付、政府采购、非税改革等一系列改革的措施相继出台，市级财政在这些方面积累了一定的经验，加上县市人员岗位变动频繁等实际情况，有必要通过举办培训班、知识讲座等形式切实提高县乡财政人员的业务水平，切实提升理财能力，更好地服务经济发展，促进和谐社会建设。今年首次举办的全市财政系统青年干部岗位培训班就是一次很好的尝试，取得了很好地效果。 |
