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扬州市财政局预算处
（2007年12月20日）
近年来，预算工作按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，紧紧围绕部门预算改革这个中心，积极探索，稳步推进各项改革，加强基础性工作，逐步建立和完善相关制度，部门预算改革取得明显成效。部门预算的理念逐步为大家所接受，编制方法逐步趋于规范，公用经费定额标准不断完善，财政资金的分配方式也更加规范、透明，朝着“阳光财政、透明财政”的方向稳步推进。
一、部门预算改革取得的主要成绩和存在的不足
近几年我市部门预算改革取得的成绩和经验，主要体现在以下几个方面：
1、在预算编制的形式上，初步实现了一个部门一本预算。2002年我市市级财政选择了市教育局、民政局等8个有代表性的单位实行部门预算编制试点，2003年扩大到28个单位，2004年全面推开，经过2005-2007年的逐步完善，如今，部门预算已全面推行。实行部门预算后，一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，统一编报时间，规范编报内容，部门统筹安排资金，经过共同努力，初步实现了各项收支清晰、项目预算到位、“一个部门一本预算”的改革目标。
2、在预算的编制方法上，开始渐进式向零基预算过渡。收入预算根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素编制。支出预算改变了过去基数加增长的编制方法，实行“零基预算”的编制方法，人员支出按编制和实有人数，结合支出标准和有关政策逐项核定；公用经费根据各部门职能需要，实行分类分档；项目支出按部门事业发展需要以及财力可能，区分轻重缓急确定，体现了政策的统一性、预算安排的公平性。在实际操作中，我们根据各预算单位的性质和工作职责，统一财政供给政策，明确了七类财政管理形式，公用经费定额标准和财政补助比例；同时，依据预算单位基础信息和财政供给标准，对部门预算中的基本支出预算采取计算机自动生成，部门对基本支出预算予以核实和确认的办法进行。
3、在预算编制内容上，基本实现了综合预算。财政统筹考虑预算内外资金安排部门支出，所有预算单位的部门预算实现了既能反映部门一般预算收支情况，又能反映基金预算收支情况；在一般预算中，既包括了部门的预算内收支，又包括了部门预算外收支，从而使各部门的全部收支，反映在一本预算中。据统计，纳入2007年部门预算的预算外收入为万元、预算外支出为万元，分别比2004年增加万元、万元，提高了收支预算的完整性。
4、在预算管理机制上，实现了编制、执行、监督相对分离的体制转变。市财政局预算处负责预算编制政策制定和综合平衡。2005年成立预算编审中心，专门负责预算编制审查工作，集中精力把部门预算编细、编好。国库处负责预算执行和银行帐户管理。国库收付中心专门负责预算资金支付工作。预算编制和执行相互配合、相互制约和监督，提高了预算管理的透明度。
5、通过推进部门预算改革，进一步更新了理财观念。一方面，财政逐步从粗放式、被动型的应付追加，协调矛盾的管理模式中摆脱出来，很大精力投入到提高财政资金的科学分配水平和使用效益上来，初步扭转了“重分配、轻管理，重使用、轻监督”的传统理财理念。另一方面，部门单位逐步从过去单纯的财务“出纳”转变为预算编制主体，提高了增收节支的积极性，增强了管理资金的责任心，提升了财务管理水平。
6、强化对权力运行的监督和制约，进一步规范了政府行为。无论是部门预算、国库集中支付，还是非税收入管理和政府采购都有一个共同特点，就是强调“公开、公正、透明”，强化对权力运行的监督和制约。财政预算管理制度的改革和创新，促进了财政权力运行的规范和政府内部利益关系的调整，推动了政府职能的有效转变，推动了政府行为的不断规范。
我市部门预算在各省辖市中起步较早，取得的成效比较明显，但受多方面因素的影响，部门预算管理中仍然存在着一些不容忽视的问题。一是制度不健全，支出标准需完善。基本支出的财政供给政策还需要进一步规范；定员定额标准体系还要进一步完善；二是综合预算未能真正实现。编制部门预算以来，虽然预算内外资金的结合有了一定进步，但还很不彻底。三是预算约束力不够严格。在实际预算执行过程中，预算追加现象比较多，使预算失去应有的严肃性和约束力。据统计，2006年市本级可用财力安排的一般预算支出万元，而部门预算安排的支出为万元，占％，非部门预算一般预算支出万元，占％。剔除部分如双创基金等不可编入部门预算的支出外，大部分通过追加预算安排到市级部门。四是项目支出大部分缺乏可行性研究。近几年，部门预算中的建设性项目（主要指基本建设项目）必须按基本建设的有关规定进行立项和审批，并对项目进行可行性研究。但部门预算中，这类项目较少，大部门项目是小型设备购置、业务活动之类的项目，这部分项目的立项一般没有经过专家认真研究，项目编制比较粗放，有的项目开支标准不够科学合理。尽管如此，我们在审核这部分项目时，缺乏科学的判断标准，对项目立项的必要性、可行性、操作性难以作出准确判断。在预算单位申报的数量庞大的项目中，只能按照财力的可能来安排项目，凭经验对项目进行取舍。一些部门（单位）项目支出进度慢，结余结转数额偏大，影响了资金使用效率。五是绩效预算进展不快，财政运行评价体系尚待建立。
二、建立制度预算的必要性
部门预算在编制实践中存在的上述问题，原因是多方面的，但制度体系不健全、配套改革不到位是一个关键因素。要真正使部门预算编制进一步科学和规范，切实体现公共财政的基本要求，推进公共基本支出逐步实现均等化，必须建立健全制度预算。
1、建立制度预算，是构建公开、公平、公正的公共财政支出体系，推进财政保障均等化的客观需要。我国社会主义公共财政是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。公共财政的基本特征，一是公共性，即公共财政着眼于满足社会公共需要。二是非盈利性，即财政收支活动不以盈利为目的，财政收入的取得，建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上，财政支出的安排，始终以满足社会公共需要为宗旨。三是法制性，即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩，从而必须以法制予以保证，并接受人民群众的监督。只有建立制度预算，明确财政收支的范围、用途和标准，才能按照公共财政的要求在财政收支行为上以满足公共需要为宗旨，体现公共财政的公共性和非盈利性；只有建立制度预算，以法律制度为准绳，来规范和约束一切财政收支行为，才能体现公共财政的法制性。如果不实行制度预算，不依据现行公共财政的规章制度来编制和执行预算，就会造成财政的越位和缺位，就会激化市场和公共利益的矛盾，就会影响公共财政体系建设。最好的办法，就是把改革的经验制度化、标准化，这样，既有利与深化改革，也有利与巩固已有的改革成果。
2、建立制度预算，是规范预算编制，推进预算改革的必然需要。现行的财政财务制度和其他相关制度，是对社会主义建设实践经验的总结，在实践中被证明是科学的，是符合我国社会主义初级阶段财政财务管理需要的，是一切从事财政财务工作者必须遵循的。近几年来，我市部门预算编制工作实行了零基预算、综合预算并开展了绩效预算的试点，预算编制的科学性、规范性、公开、公正性有了很大提高，得到市人大和预算单位的肯定。预算改革进行到现在，可以说到了一个比较关键的时刻。一方面，近几年来我们从不同角度、不同方面对预算管理进行了改革探索，取得了较大进展，也积累了一些经验，为进一步深入推开奠定了较好的基础。另一方面，目前部门预算进行的各项改革和完善措施基本上还处于感性阶段，改革中出台了许多新的做法，但多数没有形成规范性的文件，对整个预算管理模式改变后，如何管理预算，缺乏系统性的研究。这个时候需要加强预算管理的制度化建设，把改革中形成共识的思想、方法、措施等，用规章制度等规范的形式固定下来。这样有助于全面准确把握预算改革的精神和实质内容，对自身所进行的改革进行修订和完善，一些没有涉及的方面可以直接参照执行，既保证了改革的方向不偏轨，也节省了大量的人力物力。同时，以制度形式来推动改革更有权威，也更为有效。只有这样，才能进一步提高部门预算编制的规范性，才能提高预算编制和管理水平。
3、建立制度预算，是依法行政，完善财政管理法制建设的现实需要。依法行政是社会主义制度的本质要求，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。为进一步促进依法行政，根据市委、市政府的要求，我局被确定为行政权力公开运行试点单位，在局党组的统一领导下，各处室根据各自的职责，制定了行政职权公开运行方案，公开了行政权力项目和操作规程，接受群众的监督。建立制度预算，就是要明确编制部门预算所依据的规章制度，是财政部门在预算编制环节中依法行政、权力公开运行并接受群众监督的前提和保证。如果没有健全的制度预算，预算编制就失去了法律依据，就会陷于盲目，依法行政就没有保障，群众监督也无从谈起。
三、制度预算的推进策略
建立健全财政预算管理制度体系，实行制度预算是一项长期而重要任务，当前需尽快建立起初步的科学规范、公正合理的框架体系。从当前实际看，就是要按照建立并实施“制度预算、零基预算、综合预算、绩效预算”的总体思路和目标，加快构建公共财政体系，推进基本公共服务均等化，进一步提高预算管理科学性、规范性，更好地体现公开、公平、公正，切实发挥财政职能作用。
1、建立和实施制度预算。财政支出预算的编制，应以现行财政政策、开支范围、开支标准以及市委、市政府相关文件为依据，不断建立健全财政支出制度体系，规范预算编制和安排，推进财政保障均等化。结合我市实际，一是进一步完善部门预算编制制度。目前部门预算编制工作主要是根据扬府发[2001]170号文件开展，经过几年的实践，积累了一些经验，同时形势发生变化，改革面临新的要求，原有的实施意见应及时完善和调整，需进一步明确编制工作原则、方法、步骤。重新修订扬州市市级部门部门预算管理办法等政策性文件，以此作为制定其他有关管理制度的总纲。同时，要收集整理与部门预算编制相关的制度、规定，包括人员经费标准、公用经费定额、专项经费政策规定等，使部门预算的编制建立在制度之上，实行制度预算，并建立预算制度库，不断充实完善预算制度库，从而进一步提高部门预算管理和编制水平。二是完善部门预算单位分类和财政补助办法。预算单位分类和财政补助原则是部门预算安排财政资金的唯一依据，应结合近年来的实践情况，非税收入改革的要求，以及规范部门预算的需要不断完善。如按比例安排财政补助的单位，工资改革后财政补助比例要调整或实行定项管理；对预算外资金渠道发生变化，单位分类要重新明确等。三是探索建设预算编制标准制度化体系。科学编制和安排预算是实现财政保障均等化的关键环节，是实现公正公开的首要条件。因此，必须建立一整套涉及人员支出、公用支出、项目支出的预算编制（安排）标准制度化体系，以规范预算编制和安排行为，推进财政保障均等化。除人员支出已有并统一执行国家工资和规定的津补贴标准外，完善公用支出定额标准，适当压减行政事业单位公用支出保障档次，同属一个档次的单位执行同一个定额标准；同时，推动项目支出编制标准制度化建设，逐步探索提出一个分专项支出不同类型的定额标准草案，重点是土建和装修以及单位设备配备、物业管理的标准，以提高保障均等化程度。
2、严格实施零基预算。一是统一人员经费项目、标准等相关政策规定。以往在部门预算编制过程中，对各单位人员经费编制的项目、标准没有进行严格的规范，特别是预算外收入的单位，自行确定的人员经费项目多、金额高，财政在审核时一般予以默认。目前，国家公务员工资制度改革方案已实施到位，由原来的四个项目调整为职务和级别两部分，十分清楚和简洁。同时，省里已明确由财政部门牵头开展津补贴清理和规范工作，因此，在编制2008年市级部门预算时，要求各单位按统一的项目，依据规定标准，准确填报人员经费预算。二是努力统一公积金、医疗保险计提基数。由于公积金、医疗保险计提办法分别由市房改办、市劳动和社会保障局主管，其计提基数的范围口径各部门、各单位不尽一致，甚至差距较大。借鉴外地做法，由财政牵头，结合工资改革和清理津补贴工作，提出公积金、医疗保险计提基数的统一范围和口径，报经市政府同意后执行，并在部门预算编制和审核过程中加以实施。三是改进公用经费管理办法，做到逐步细化。目前，市级公用经费实行的是综合定额，还包括用于人员经费性质的差旅费包干，车辆经费没有实施单独管理，不尽科学合理。今年，我们已经把行政单位的差旅费包干等从公用经费中调整出去，今后将结合政府收支分类改革的要求，建立综合定额与分项定额相结合的公用支出预算编制定额标准化体系，按不同的保障档次，相应建立起综合定额标准与分项定额标准相结合的定额标准化体系。同时，继续实行对人员节编的行政单位给予公用经费奖励，对节编的事业单位具体分析，区别对待，研究是否给以公用经费奖励。四是改进项目经费管理办法，推进公共财政均衡化。对经常性项目经费，按照必需、特有、经常并有效的原则，进一步复核，并根据保证运转，促进发展的原则，以及公共财政均衡化的要求，审核确定经常性项目的具体项目和资金数额，同时严格非税收入安排的项目审核确认工作，提高项目预算的编制质量。
3、认真实施综合预算。一是强化预算编制的完整性，做到预算内外资金统筹考虑，综合安排。非税收入按照收费制度规定和物价部门核定的收费标准进行计算，并编入部门预算。结合规范津补贴资金来源调查情况，对部分未纳入部门预算的单位资金，进行清理和分析，确保纳入部门预算。二是加强对非税资金使用计划的审核。非税资金与财政预算内资金一样，都是财政性资金，过去比较注重对预算内资金使用计划的审核，对非税资金安排的审核比较宽松，特别是预算单位用非税资金安排的项目，财政一般都予以默认，今后将视同预算内资金加强管理。三是要加强非税收入的考核。建立激励机制，鼓励单位按政策规定多收超收，并进一步明确超收预算支出追加的原则规定。
4、积极推行绩效预算。一是转变理财观念，强化效益意识。对社会事业项目和公益性项目积极尝试政府购买服务，逐步改变按人头安排资金的办法，由“养人办事”变成“办事养人”，提高财政资金的使用效益。二是研究制定绩效预算编制的原则、方法和主要架构，使绩效预算编制工作有序进行。三是扩大绩效预算试点范围，如教育系统中职电大、环资学院、技师学院可以根据在校生规模和教学质量为业绩指标，确定预算资金；对特殊教育如特殊教育学校、体校、艺校，鼓励其发挥教学职能，提高社会效益。四是采取绩效预算和绩效考评相结合的办法，完成绩效任务情况与下年度资金安排挂钩，对完成绩效任务好的项目，给予奖励，对没有完成绩效任务的项目，分析情况，削减下年度项目预算。此外，进一步加强财政监督评价。财政监督评价是部门预算管理的组成部分和重要一环。《江苏省财政监督办法》、《江苏省财政支出绩效评价办法》已经出台，为实施财政监督和绩效评价提供了依据。因此，应该通过完善和丰富监督形式和内容，努力形成人大监督、审计监督、财政监督、绩效评价、公众评价、专题效果报告等多位一体的监督体系。
四、预算制度体系建设应遵循的指导思想、基本原则
深化部门预算改革，实行制度预算，关键是要加强预算制度建设，预算制度建设是一项复杂的系统工程，因为要对预算管理建章立制，更需特别谨慎对待、稳妥操作。
在指导思想上，要以健全预算管理法制为目标，以涵括预算改革内容并指导预算管理工作为出发点，精心组织，周密设计，逐步出台完善。
在制度设计上应该把握好五个原则。一是系统性。预算制度体系建设要有一个总体框架，全面完整地把预算管理的各项业务涵括起来，并把与预算管理有关方面的内容，如各方面的预算管理职能也包含进来，形成一个严密的系统。二是层次性。“制度”的基本意义是“要求成员共同遵守的规章或准则”，在一个成体系的制度系统中，单一制度所规定“成员共同遵守的规章或准则”的效力是不同的，有的侧重原则，有的更为具体。预算管理制度体系在设计时，也应区分出不同的层次，既要制定基本制度，也要制定某一具体方面的制度。不能希望一个制度中包含所有的内容。三是衔接性。即每个制度相互衔接，共同组成完整的管理框架。由于预算管理的一些规定和要求需要在基本制度和具体制度中分别体现，为避免文字上过于重复，制度之间可以详略摆布，而且可以相互间用引用条款的形式加以明确。四是可操作性。即制度的内容必须与预算管理实际紧密结合，制度中规定的条文要能够落实，便于操作，不能过于理想，过于超前。五是配套性。即预算管理制度要与财政管理其他方面的法律、法规、规章、制度相适应，注意彼此间的协调，尽量不发生冲突。
五、建立制度预算的主要思路
“制度预算、零基预算、综合预算和绩效预算”是相辅相成的，制度预算是根本，是关键，如何建立健全制度预算，提高部门预算编制工作的规范化、科学化水平，我们认为应从以下几方面入手：
1、收集整理预算制度。涉及到预算编制的相关制度、规定种类很多，范围较广，有法律形式的，如《预算法》、《教育法》、《农业技术推广法》等；有制度法规形的，如财务制度、会计制度等；有资金管理办法、规定，如服务业引导资金管理办法、农业项目资金管理办法等；有政府会议纪要，领导讲话等等。对这些制度的收集整理工作，采取下列几项措施：一是宣传发动，使全体财政干部了解收集整理预算制度的意义、目的和方法，形成人人有责，共同参与的工作氛围。二是成立专门班子，明确责任。预算处牵头，每个处室明确一人负责，对本处室所管理的各类资金相关制度进行收集。三是分析整理有关制度。对收集到的预算制度进行分类整理，形成完整的预算制度资料体系。根据预算制度的性质，将预算制度分为以下几种类型：（1）法律制度，如《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国农业技术推广法》等明确财政投入法定增长要求的法律。（2）财政财务制度。如《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《水利事业单位财务管理制度》等。（3）标准制度，即明确某项支出开支标准的制度，如《扬州市调整市级机关工作人员出差伙食补助标准的通知》、《关于切实有效控制市级会议规模的费用的意见》、《关于市级机关地方岗位补贴的实施意见》、《关于调整市级机关、事业单位夏季清凉饮料费开支标准的通知》等。（4）财政支持制度，即明确要求给予某项事业财政安排的文件或规定，如上级文件要求对某项支出进行配套的规定，市委、市政府会议纪明确要求对某项支出进行财政安排等。（5）其他制度。根据预算制度的用途将预算制度分为：综合类、农业类、教育类、科技类、公共卫生类、社会保障类、对企业扶持类等。按照预算制度的来源可分为：中央级制度、省级制度、市级制度等。
2、修订完善预算制度。在对预算制度进行收集整理的基础上，按照编制部门预算工作需要，对制度规定的内容已经过时，或与新的制度相矛盾的制度进行清理，并加以修改和完善。在具体工作上，要采取总体谋划、分步实施的策略。要在总结实践经验基础上，优先制定基础性制度，成熟一批出台一批，经过一段时间运行后加以修订完善，然后建立起规章制度。如2003年市财政局印发的《扬州市市级部门预算编制管理暂行办法》（扬财预[2003]9号）中规定“部门预备费按不超过定额公用经费的5％编制”、“预算外收入实行核定收入任务，超收定比分成，短收扣减支出”的考核管理办法，而这两项规定目前在执行中全部进行了调整，如部门预算费是按单位人员数分档定额安排，在职在编人员在50人以上的按人均1500元安排；20-50人的按人均2000元安排；20人以下的按人均2500元安排。又如预算外收入超收在实际执行中没有实行定比分成，而是超收全部归单位使用。目前我处正在对这一制度进行修改完善。
在部门预算编制过程中，有的支出没有相应的制度规定，而是根据财力情况和公共财政的保障水平采取的措施，如地方岗位津贴财政补助的范围为行政人员和义务教育教职工。非义务教育教师和无收入的其他事业单位补助50％，有收入的事业单位财政不补助。目标管理奖财政补助范围为行政人员。又如办案经费一般是根据罚没收入来安排，政法系统按80％补助，其他单位按70％安排。建议上述措施经完善后，以文件形式加以明确。
如果预算编制定额标准化是科学安排预算、促进保障均等化的标尺，那么预算执行环节的标准制度化，是规范开支行为、约束资金使用、促进支出均等化的标尺，也是监督审计的依据。因为预算执行是由一笔笔具体支出来实现的，没有制度约束的支出是不可想象的。通过预算编制与执行两个环节制度约束，可以真正提高财政资金的使用效率。预算执行标准制度化体系的主要任务是对同类支出行为制定相应的支出规章制度，以促使支出有章可循、有规可依。一是按照人员支出、公用支出和专项支出，设计支出标准制度化框架体系，将不同类型的支出规定进行归类衔接、有机统一。二是全面清理现有各项支出的规章制度。今年我们正在组织对人员支出、公用支出方面规章制度的清理。三是甄别完善、拾遗补缺。对已有制度进行甄别，过时的废除，落后的修订、重复的归并；对存在制度空缺的，及时研究组织拟定。
3、建立预算制度管理库。为便于查询各类预算制度，有必要开发建设市级预算制度管理库，将收集整理的部门预算编制制度，主要是财政支出方面的规定，在财政局网站主页上公开，便于各部门、单位咨询使用，以推进依法行政，政务公开，服务公众。市级预算管理库应满足以下几项需求：一是制度的录入需求，能对收集整理的预算制度进行录入；二是添加信息需求，能对新增的预算进行添加录入制度库；三是删除信息需求，能对作废的制度从库中删除，确保库中预算制度可用性；四是分类查询需求，能对不同的预算制度进行分类，并进行搜索查询；五是信息输出需求，能对所需要的预算制度进行打印输出。
市级预算制度管理库应实行信息共享，由预算处和信息中心进行源头管理，制度的录入、添加、删除等由预算处扎口管理。预算制度管理库与本局所有处室和市级一级预算单位实行信息共享，本局业务处和市级预算单位可在预算制度管理库中进行查询和打印输出信息，不可录入、添加和删除信息，如需要添加、删除信息的，可提供相关资料，由预算处统一办理。
4、部门预算编制以制度为依据，实行制度预算。部门预算编制工作是履行公共财政职能的重要内容，也是依法行政的重要方面，部门预算编制必须依制度为依据，实行制度预算。部门预算实行制度预算应从以下几方面加以落实：一是人员经费严格以制度规定的标准为依据。工资按公务员工资改革后的项目和标准执行，津补贴严格以规范后的项目和标准进行编制，二是公用经费严格按照制度规定的开支标准编制。办公费、会议费、差旅费、邮电费、水电费等按照制度规定的标准进行测算，在此基础上制定综合定额；交通费按照制度规定的标准测算到车辆。三是项目经费严格按照制度规定的范围和标准编制预算。经常性项目按照制度规定，在上年审核的基础上进行复核，新增经常性项目预算坚持以文件制度和其他规定为依据，从严进行控制。一次性项目的立项是否符合制度规定，项目是制度支持还是限制的范围，项目的资金落实是否符合制度规定，项目的开支标准是否符合制度规定等等，都是编制项目预算必须考虑和审核的。四是修改完善部门预算编制有关软件。按照制度制定完善的部门预算人员经费、公用经费和项目经费的标准，对部门预算编制软件、基础信息库和项目管理库进行升级改造，在此基础上完成部门预算编制工作。同时，对预算执行系统进行完善，实行预算编制和预算执行系统的对接，确保预算的执行。 |
